Procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad: caso de estudio municipio Consolación del Sur

ARTÍCULO ORIGINAL

Procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad: caso de estudio municipio Consolación del Sur

Procedure for the implementation of agricultural policies at the local level with a focus on sustainability: case study Consolacion del sur municipality

Revista de Cooperativismo y Desarrollo
Año 2014, Volumen 2, número 1

Carlos Cesar Torres Paez1, Rancel Cardoso Carreño2

1Licenciado en Economía. Centro de Estudios de Gerencia. Desarrollo Local y Turismo, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Pinar del Río Hermanos Saíz Montes de Oca. Calle Martí 270 Final, Pinar del Río. CP. 20100. Teléfono: 48779361. Correo electrónico: carlosc@upr.edu.cu
2Licenciado en Economía. Universidad de Pinar del Río Hermanos Saíz Montes de Oca. Calle Martí 270 Final, Pinar del Río. CP. 20100. , Teléfono: 48779361. Correo electrónico: rancel.cardoso@upr.edu.cu


RESUMEN

En el marco del proceso de actualización del modelo económico cubano se evidencia una voluntad política de otorgar mayor responsabilidad y autoridad a los gobiernos locales en el aprovechamiento de sus recursos endógenos, a partir de un riguroso proceso de planificación de los recursos humanos, económicos y financieros que potencien el desarrollo local. Lo anterior requiere de un nuevo modelo de gestión pública que aproveche los recursos endógenos y exógenos, articule los actores locales e integre intereses nacionales, sectoriales y territoriales, a partir de la implementación de políticas territoriales. Especial énfasis adquiere el sector agropecuario por su incidencia en la satisfacción de necesidades básicas de la población y el peso que tiene en función de garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, tema que se ha declarado como prioridad de seguridad nacional. En este sentido la investigación se propuso fundamentar un procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad. Para ello se sistematizaron los fundamentos teóricos metodológicos del proceso de gestión de políticas agrarias en el ámbito local; se diseñaron los componentes del procedimiento para la implementación de políticas agrarias y se aplicó el mismo tomando como caso de estudio el municipio Consolación del Sur. Esta investigación responde al Proyecto Nacional «Apoyo a la puesta en valor de recursos endógenos vinculados al sector agrario de los municipios Consolación del Sur, Los Palacios y San Luis». Actualmente se generaliza en 4 municipios de la provincia Pinar del Río.

Palabras clave: gestión pública; políticas agrarias; sostenibilidad; local.


ABSTRACT

As part of the process of updating the Cuban economic model political will to give greater responsibility and authority to local governments to use their local resources is evident, from a rigorous planning of human, economic and financial resources that promote local development. This requires a new public management model that leverages the endogenous and exogenous resources, local actors articulate and integrate national, sectoral and territorial interests, from the implementation of territorial policies. Special emphasis acquires agricultural sector for its impact on the satisfaction of basic needs of the population and the weight that in order to guarantee food security and nutritional topic that has been declared a national security priority. In this sense, the research aimed to inform a process for the implementation of agricultural policies at the local level with a focus on sustainability. This systematized theoretical foundations - methodological management process of agricultural policy at the local level; components of the process for the implementation of agricultural policies were designed and the same as a case study Consolacion del Sur municipality applied. This research responds to «Support the enhancement of endogenous resources linked to the agricultural sector Consolacion del Sur, Los Palacios and San Luis municipalities» National Project. Currently it is generalized in 4 municipalities in the province of Pinar del Río.

Key words: public management; agricultural policies; sustainability; local development.


 

INTRODUCCIÓN

La política de desarrollo local es un planteamiento más flexible en la gestión pública ante los problemas derivados de la reestructuración productiva y la necesidad de adaptarse a las nuevas exigencias en los distintos territorios, a partir de un correcto proceso de planificación de los recursos humanos y económico-financieros en función de la implementación y ejecución de las iniciativas de desarrollo local (Vásquez Barquero, 2001; Torres 2012).

El manejo de este tema no es ajeno a Cuba, ya que en estos momentos se está llevando a acabo la actualización del modelo económico sobre la base de descentralizar determinados mecanismos de toma de decisiones en función de empoderar a los gobiernos locales y promover la gestión del desarrollo local (Torres, 2012). Lo cual se evidencia en los lineamientos número 37, 207 y 185 que se refieren al papel de los territorios en la nueva Política Económica y Social del Partido y la Revolución aprobada en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba.

Se necesita incorporar dentro de las funciones de los gobiernos municipales la de gestionar políticas territoriales que permitan integrar a los actores locales, así como a los intereses nacionales, sectoriales y territoriales en función del aprovechamiento de sus recursos endógenos. Un sector estratégico para el desarrollo del país y al cual se le debe prestar especial atención desde la gestión pública es el sector agropecuario.

El autor, de acuerdo con los resultados preliminares de los estudios realizados, ha podido constatar que existe un déficit de investigaciones suficientemente sistematizadas que complementen la perspectiva de la economía política y la economía concreta orientadas a tratar el proceso de implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad.

El presente trabajo parte del siguiente problema científico: ¿Cómo contribuir al proceso de implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad?

El objetivo general del trabajo es: fundamentar un procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad. Para ello se sistematizan los fundamentos teóricos metodológicos del proceso de gestión de políticas agrarias en el ámbito local; se diseñan los componentes del procedimiento para la implementación de políticas agrarias y se aplica el mismo tomando como caso de estudio el municipio Consolación del Sur.

Fueron aplicados los siguientes métodos:

Para la elaboración del marco teórico se utilizaron como métodos teóricos:

- Dialéctico-materialista: para destacar el carácter contradictorio, y a la vez desarrollador que tienen las relaciones de los componentes del objeto de investigación, encauzando las pesquisas a la búsqueda de nuevas regularidades, funciones y estructuras en el proceso de implementación de políticas agrarias.

- Abstracto y concreto: la abstracción se emplea en busca de la esencia de la implementación de políticas agrarias que permitan la gestión eficiente del desarrollo local, así como sus regularidades a partir de la observación científica de la realidad objetiva y el paso a lo concreto se percibe cuando se analiza la expresión visible y práctica en el municipio de Consolación del Sur.

- Análisis y síntesis: en este se toma la totalidad que significa las Políticas Públicas aplicadas al sector agrario y se descompone mentalmente en sus partes integrantes, la síntesis se encarga de recomponer mentalmente la totalidad teniendo ahora una visión clara de las leyes que rigen o gobiernan tal totalidad, lo que nos permite identificar los componentes del procedimiento a proponer.

- Histórico y lógico: su aplicación está dada en el reconocimiento de que en el plano de su desarrollo histórico, haciendo abstracción de desviaciones más o menos frecuentes, existe una experiencia en materia de implementación de políticas públicas, por lo que emplea para analizar cómo esas experiencias muestran limitaciones para propiciar adecuados niveles de gestión del desarrollo local y que, por tanto, dichas experiencias podían y debían ser abordadas teóricamente como un proceso lógico y necesario en el proceso de perfeccionamiento de la implementación de políticas agrarias.

Para la obtención de la información se utilizaron los métodos empíricos:

- Revisión bibliográfica: se emplea para el estudio de los fundamentos teórico metodológicos sobre la gestión de políticas agrarias en el ámbito local.

- Análisis documental: para estudiar las características del sector agrario en el Municipio de Consolación del Sur, así como las experiencias concretas existentes relativas a la elaboración de políticas territoriales en ese sector.

- Observación científica: se apoyará en técnicas como la encuesta, entrevista y el cuestionario que se emplearán en la aplicación de un diagnóstico cuyos resultados nos permitan caracterizar el sector agrario del municipio Consolación del Sur.

Para el procesamiento y análisis de la información se empleó como método estadístico:

- Estadística descriptiva: Para el procesamiento y análisis de los datos, y arribar a conclusiones mediante la utilización del Programa Statistical Package For Social Sciences (SPSS Versión 17.0).

 

DESARROLLO

1. Fundamentos teóricosmetodológicos del proceso de gestión de políticas agrarias en el ámbito local.

La agricultura es un tema de gran envergadura en la agenda de los países, y es fácil comprender como cada uno de ellos, ricos y pobres, defienden sus posiciones hasta el extremo en lo referido a su gestión. El reto para la administración de este sector es diseñar una política agraria que de verdad estimule la producción agrícola y agroindustrial destinada a los mercados, tanto interno como externo (Bosien y Leonhard, 2001).

Dada su complejidad, la política agraria necesita de una intensa labor para su correcta conformación, ya que esta hace alusión a la estructura de la propiedad de la tierra en primer lugar, es esencial la combinación de la política agraria con un conjunto de políticas o acciones públicas relacionadas con esta tales como la política agrícola o forestal, la política de seguridad alimentaria, la política laboral en el campo, la política de desarrollo rural, la jurisdicción agraria, la política fiscal en el área rural, los programas de género o las políticas dirigidas hacia las etnias (Bosien y Leonhard, 2001).

La aplicación de las políticas agrarias asegura no solamente fines económicos, sino también asegura fines sociales o societarios, además de permitir el aprovechamiento máximo para la agricultura y el medio rural, la misma debe estar relacionada con la promoción del desarrollo humano mediante el aseguramiento de la nutrición y otras necesidades básicas, debe ser capaz también de contribuir a la seguridad alimentaria de la sociedad, así como al mejoramiento de la calidad de vida tanto en el medio urbano como rural (Norton, 1992).

La política agraria se basa en un conjunto de principios que marcan las condiciones o límites de acciones utilizables para alcanzar los objetivos estratégicos, (EEA, 2006):

- Sostenibilidad económica. La estrategia se centra en gestionar beneficios económicos reales que estimulen el desarrollo del sector rural, ya que es de vital importancia del desarrollo agrícola para el crecimiento de toda la economía, para asegurar una apropiada producción de alimentos y una seguridad alimentaria adecuada.

- Sostenibilidad social. La estrategia debe asegurar el mejoramiento continuo del bienestar económico de los grupos de bajos ingresos, de otra manera no aseguraría su viabilidad social.

- Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender políticas, programas y proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente identificadas. En una época de creciente estrechez fiscal en todos los países, la aplicación de este principio incentiva la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los beneficiarios de las políticas, programas y proyectos puedan contribuir a su financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperación de los costos.

- Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las políticas deberían ser robustas y capaces de sostenerse por sí solas en el futuro.

- Sostenibilidad ambiental. Se deberían aplicar políticas que fomenten el manejo sostenible de bosques, pesquerías y recursos en general, además de ser capaz de reducir a niveles manejables la contaminación de las fuentes de agua y la degradación del suelo.

Son varias las tareas que debe cumplir la política agrícola, las mismas no se miran de forma estática, sino varían en dependencia de las condiciones en las cuales se desarrollan las economías, los intereses de los gobiernos y los objetivos estratégicos que se tengan (Baker, 1997; Fernández, 2009).

Una tarea principal de la política agrícola es mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales, además es necesario mantener atención en la inversión en infraestructura y también en la coordinación buenas políticas que realmente estimulen el desarrollo del sector (…), otra tarea principal de toda política agrícola es promover el desarrollo de instituciones adecuadas que satisfagan los requerimientos de la economía rural en expansión, siendo así una responsabilidad grande del sector público fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el período inicial (BAKER, 1997).

Según Fernández (2009) «la agricultura no presenta una actividad valorada por la sociedad únicamente por su producción de alimentos y materias primas, sino que también debe considerarse como un rasgo básico de la identidad regional, que condiciona el reparto de la población por todo su territorio, su paisaje, el estado del medioambiente, etc.».

Atendiendo a ello se considera que la agricultura tiene carácter multifuncional, y que para su análisis es necesario la combinación de varias ciencias que expliquen la totalidad de los procesos que ocurren en su gestión (Fernández, 2009). De ahí que la política agraria debe ser coordinada con otras políticas y con los organismos a cargo de éstas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas y Precios para las políticas de créditos y precios de las producciones, con el Ministerio de Economía y Planificación para las políticas de comercio interno, el CITMA para el avance al unísono con la investigación, y la conservación del Medio Ambiente y Recursos Naturales. En la esfera de gobierno, la política agraria concierne cada vez más a muchos ministerios y entidades.

El buen diseño y aplicación de la política agrícola requiere la participación de gobiernos locales, asociaciones de productores, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras organizaciones descentralizadas. El papelde coordinación de políticas entre el Ministerio de Agricultura, Gobierno central y Gobierno local ocupa de manera creciente el escenario central.

La conformación de políticas agrarias constituye un instrumento que controla y marca las acciones del sector agrario. En los primeros años del triunfo de la Revolución la política agraria del gobierno cubano estuvo dirigida a eliminar los principales problemas agrarios existentes en nuestro país, siendo posible a través de la promulgación y consecuente aplicación de las leyes de reforma agraria fundamentalmente, las que nacionalizaron las tierras a los latifundistas y iniciaron un proceso acelerado de socialización de la tierra y el medio rural mediante las granjas del pueblo, granjas agropecuarias ganaderas, algunas de cultivos varios y granjas cañeras.

Desde entonces han sido muchos los programas, estrategias y proyecciones, que han sido muestras concretas de la política agraria que se lleva a cabo en nuestro país, adecuándose en lo posible a los cambios existentes en la esfera económica, social, tecnológica, ambiental, e institucional.

En el marco del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba se trazaron las pautas del proceso de actualización del modelo económico cubano, y se le dio una importancia considerable a la política agroindustrial del país, resultando de ello 38 lineamientos que marcaran las perspectivas de desarrollo del sector agrario en los años siguientes.

2. Componentes del procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad

Para determinar las premisas que sirven de base a la aplicación del procedimiento se realizó un trabajo con los miembros del Grupo Provincial de Diseño Estratégico de Pinar del Río, cuyo resultado fue el siguiente:

- Voluntad del gobierno municipal para asumir el nuevo procedimiento que se propone.

- La existencia de un Grupo Municipal de Desarrollo Local (GMDL) con enfoque multidisciplinario y capacidad de decisión en sus respectivas instituciones que facilite el proceso de implementación de las políticas agrarias en el ámbito local.

- El proceso de implementación de políticas agrarias en el ámbito local debe realizarse sobre la base de la participación activa de los actores locales (gobierno municipal, sector empresarial, organizaciones no lucrativas y comunidad) y con enfoque de sostenibilidad.

- Existencia de políticas agrarias diseñadas en el ámbito local.

El cumplimiento de estas premisas creará las condiciones necesarias para favorecer la implementación del procedimiento que se expone a continuación.

El objetivo general del procedimiento es contribuir al perfeccionamiento del proceso de implementación de políticas agrarias a escala local con enfoque de sostenibilidad. Se considera que el responsable de la implementación y control del procedimiento deba ser el Consejo de la Administración Municipal (CAM) el cual puede asesorarse en un Grupo Técnico que perfectamente puede ser el Grupo Municipal de Desarrollo Local (GMDL).

El procedimiento elaborado consta de tres fases subdivididas en diferentes etapas. La tabla 1 muestra la secuencia de las fases y las etapas que deben observarse en la ejecución del procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad. Las técnicas propuestas son a criterio del autor, ya que cada investigador puede determinar las técnicas más apropiadas a su objeto de estudio práctico.

Tabla 1. Procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local con enfoque de sostenibilidad.

FASES

ETAPA

OBJETIVO

DESCRIPCIÓN

TÉCNICAS

Fase I.
Preparación previa

Etapa 1:
Selección de los actores que participarán en el proceso.

Determinar los actores que mayor influencia pueden tener en el proceso de implementación de las políticas agrarias (IPA).

La selección se realizará a partir de las propuestas que realicen los miembros del GMDL y la composición podrá variar en dependencia de los programas a implementar derivados de las políticas agrarias. Se someterá a aprobación del CAM.

  • Tormenta de ideas
  • Trabajo en grupo
  • Entrevistas

Etapa 2: Ambientación y evaluación de las premisas.

Sensibilizar a los actores locales implicados en el proceso de implementación de las políticas agrarias.  Verificar el cumplimiento de las premisas de la metodología.

Definidos los actores locales que mayor influencia pueden tener en el proceso de evaluación de los proyectos, se procede a la ambientación, proceso de IPA, así como de familiarización con la terminología y aspectos generales del procedimiento.
La aplicación del procedimiento exige el cumplimiento de las premisas descritas anteriormente. El cumplimiento de estas premisas permitirá la creación de las condiciones favorables para el desenvolvimiento de los pasos subsiguientes propuestos. De no cumplirse alguna, debe volverse al paso de sensibilización y realizar las acciones pertinentes para lograr el compromiso y la implicación de los actores hacia la IPA.

  • Análisis documental
  • Trabajo en grupo
  • Tormenta de ideas
  • Entrevistas
  • Estadística descriptiva

Fase II.
Identificación de los programas y proyectos a ejecutar

Etapa 3:
Análisis de las políticas agrarias formuladas

Analizar las políticas agrarias que se deben implementar en el ámbito local.

En esta etapa se deberá analizar los componentes del diseño de cada una de las políticas agrarias, precisando los actores locales que están involucrados en su implementación y el posible horizonte temporal de la misma. Se identificarán las estructuras, sistemas de planificación y programas ya existentes que contribuyan al cumplimiento de la política señalando las posibles transformaciones que se deben realizar. Además de precisar los vacíos existentes que deberán ser objeto de nuevos programas.

  • Trabajo en grupo
  • Análisis documental
  • Entrevistas

Etapa 4:
Identificación de programas.

Identificar los posibles programas a diseñar para la IPA, así como las transformaciones a realizar a los ya existentes en función de su modernización.

Se deberán identificar aquellos programas a diseñar para poder implementar cada una de las políticas agrarias formuladas. Puede darse el caso de que un mismo programa permita total o parcialmente implementar más de una política, lo cual estará en dependencia del nivel de complementariedad que exista entre las políticas y el nivel de complejidad de los programas. De igual manera puede suceder que una política requiera de más de un programa para su implementación. Se señalarán además las transformaciones a realizar a los espacios y mecanismos ya existentes en función de su adecuación a la nueva política agraria. No siempre una política tiene que tener un nuevo programa para su implementación.

  • Consulta a expertos
  • Entrevistas
  • Trabajo en grupo
  • Análisis documental

Etapa 5:
Identificación de proyectos.

Determinar de forma preliminar los posibles proyectos a ejecutar por cada uno de los programas identificados

La instrumentación de los programas se realiza a partir de proyectos económico – productivos que estimulen los niveles de producción, modernicen la infraestructura existente, perfeccionen los sistemas de comercialización o estimulen las inversiones locales en líneas estratégicas para el desarrollo del sector agropecuario.

  • Trabajo en grupo
  • Tormenta de ideas
  • Análisis documental

Fase III.
Diseño y selección de programas y proyectos a ejecutar.

Etapa 6:
Diseño de los programas.

Diseñar los programas identificados en la etapa 4 o los componentes de las acciones para transformar los ya existentes

Esta etapa es fundamental pues en ella se realizarán todas las especificaciones necesarias para la puesta en ejecución de los programas que permitirán la IPA. Se tendrá en cuenta las inversiones a realizar, las acciones de mantenimiento, los posibles incrementos productivos, el sistema de contratos, el horizonte temporal con el cual se trabajará, su articulación con el sistema de planificación del país, la conciliación con cada uno de los organismos provinciales y nacionales que tienen que respaldar cada uno de los componentes del programa. Deberán realizarse los estudios de factibilidad correspondientes.

  • Trabajo en grupo
  • Análisis documental

Etapa 7:
Diseño de los proyectos.

Diseñar los proyectos a ejecutar por cada uno de los programas definidos para la IPA

En el proceso de diseño de estos proyectos se deberá tener en cuenta las distintas metodologías y especificaciones de los posibles financistas, así como el fin que persiguen estos proyectos y su naturaleza. Deberán realizarse los estudios de factibilidad correspondientes. Identificar posibles fuentes de financiamiento para cada uno de los proyectos asociados a los programas.

  • Trabajo en grupo
  • Análisis documental

Etapa 8:
Selección de los programas y proyectos

Seleccionar los programas y proyectos a financiar

Una vez diseñados los programas y proyectos se irán seleccionando los mismos para su ejecución en función de las fuentes de financiamiento con que se cuenten. Es importante en esta etapa aplicar métodos matemáticos como la toma de decisiones multicriterios para dar rigor a la selección que se realice y que la decisión final sea tomada sobre la base de la combinación de métodos cuantitativos y cualitativos. Los programas y proyectos a financiar deberán ser aprobados por el CAM a partir de las propuestas que le sean realizadas por el GMDL.

  • Trabajo en grupo
  • Métodos vinculados a la toma de decisiones multicriterios

Fuente: Elaboración propia.

3. Experiencias de la implementación del procedimiento en el municipio Consolación del Sur

En la tabla 2 se expone en apretada síntesis los principales resultados obtenidos con la aplicación parcial de este procedimiento en el sector agropecuario del municipio de Consolación del Sur tomando solo como referencia tres de las políticas agrarias definidas. Es importante destacar que este municipio se encuentra entre los 10 de todo el país priorizados por el Ministerio de Economía y Planificación (MEP) para el diseño de sus Planes de Desarrollo Integral Municipal, por la importancia estratégica que estos tienen en función de la seguridad y soberanía alimentaria. Este, junto con Los Palacios, son los dos municipios autorizados por el MEP para de forma experimental gestionar políticas territoriales con énfasis en el sector agropecuario.

 

CONCLUSIONES

Las políticas territoriales en el sector agrario posibilitan un aprovechamiento de las capacidades y oportunidades con que cuentan las localidades, facilitando las formas de gestionar los recursos endógenos en función del desarrollo agrario municipal y trazan los límites de actuación de los actores locales, estableciendo las condiciones de bienestar y calidad de vida de la población.

La elaboración del procedimiento estructurado en tres fases y 8 etapas con sus respectivas técnicas, da cumplimiento a los objetivos previstos en la investigación y constituye, un punto de partida en el análisis teórico y práctico acera del estudio sobre la gestión de políticas agrarias, dejando sentada las bases para posteriores investigaciones en su profundización teórica, aplicación y generalización.

 

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    Recibido: 12 de julio de 2014.
    Aceptado:
    23 de septiembre de 2014.

    Carlos Cesar Torres Paez. Licenciado en Economía. Centro de Estudios de Gerencia. Desarrollo Local y Turismo, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Pinar del Río Hermanos Saíz Montes de Oca. Calle Martí 270 Final, Pinar del Río. CP. 20100. Teléfono: 48779361. Correo electrónico: carlosc@upr.edu.cu