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Un acercamiento a la gestión de la seguridad alimentaria y nutricional desde los gobiernos locales
An approach to the administration of the alimentary and nutritional security from the local governments
Revista de Cooperativismo y Desarrollo
Año 2014, Volumen 2, número 2
María Eugenia Ramos Crespo1, Maricela María González Pérez2
1Licenciada en Contabilidad y Finanzas. Universidad de Pinar del Río. Calle Martí Final
270, Pinar del Río, Cuba. CP. 20100. Teléf.: 48-779360. Correo electrónico: mariae@upr.edu.cu
2Dra. en Ciencias Económicas. Universidad de Pinar del Río. Calle Martí Final 270,
Pinar del Río, Cuba. CP. 20100. Teléf.: 48-755479. Correo electrónico: maricela@upr.edu.cu
RESUMEN
La gestión de la Seguridad Alimentaria y Nutricional es un aspecto determinante del desarrollo socioeconómico de una considerable complejidad, en el que intervienen una multitud de factores, ambientales, económicos, políticos, culturales, tecnológicos, jurídico-legal, así como el tejido social e institucional. De ahí que este concepto se integre de varios componentes, todos íntimamente relacionados; disponibilidad alimentaria, acceso, estabilidad de los suministros y utilización biológica de los alimentos. La Seguridad Alimentaria y Nutricional se analiza a través de diversas escalas; internacional, nacional y local, pero es el nivel local el escenario por excelencia donde se pueden desarrollar esfuerzos sistemáticos y sistémicos en torno a los problemas más cercanos, más concretos y palpables, se pueden brindar soluciones más efectivas en función de las necesidades con un enfoque de participación social, siendo los gobiernos locales quienes tienen el papel más poderoso para encaminar, guiar y conducir este proceso desde el territorio; al estimular políticas y programas, crear mecanismos adecuados para establecer prioridades, elaborar, ejecutar y vigilar dichas políticas y planes para mejorar la gestión de la seguridad alimentaria y nutricional en plazos determinados, basándose en las potencialidades y trabajar sobre ellas, para revertir sus debilidades. Este ensayo tiene como objetivo; analizar el proceso de gestión de la seguridad alimentaria y nutricional desde los gobiernos locales, proporcionando algunas reflexiones sobre el estado en cuestión. Los métodos más importantes que se han utilizado son: Método histórico, Método sistémico estructural y el hipotético - deductivo, así como los procedimientos lógicos del pensamiento de análisis y síntesis, inducción y deducción, con el auxilio de las técnicas del análisis documental.
Palabras clave: Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN); gestión; administración pública.
ABSTRACT
The administration of the Alimentary and Nutritional Security is a decisive aspect of the socioeconomic development of a considerable complexity, in which they intervene a multitude of factors, environmental, economic, political, cultural, technological, as well as the social and institutional fabric. With the result that this concept is integrated of several components, all intimately related ones; alimentary readiness, accessibility, stability of the supplies and biological use of the foods. The Alimentary and Nutritional Security is analyzed through diverse scales; international, national and local, but it is par excellence the local level the scenario where systematic efforts can be developed around the nearest, more concrete and more palpable problems, more effective solutions can be offered in function of the necessities with a focus of social participation, being the local governments who have the most powerful paper to guide, to guide and to drive this process from the territory; when stimulating political and programs, to create appropriate mechanisms to establish priorities, to elaborate, to execute and to watch over this politicians and plans to improve the administration of the alimentary and nutritional security in certain terms, being based on the potentialities and to work on them, to revert their weaknesses. This rehearsal has as objective; to analyze the process of administration of the alimentary and nutritional security from the local governments, providing some reflections on the state in question. The most important methods that have been used are: historical method, logical method (dialectical, systemic, hypothetical - deductive), the observation and the mensuration.
Key words: Alimentary and Nutritional Security (SAN); administration; public administration.
INTRODUCCIÓN
El organismo humano para desarrollar sus funciones vitales necesita de los alimentos, los cuales son fuente de energía, de proteínas, grasas y carbohidratos, así como de micronutrientes, principalmente de vitaminas y minerales. Por motivos de supervivencia se ha considerado la alimentación como un derecho fundamental de responsabilidad colectiva, el cual ha sido reconocido internacionalmente por las Naciones Unidas, en la Declaración Universal de los derechos humanos en diciembre de 1948, en su Artículo 25.1 plantea que; «toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación» (Organización de Naciones Unidas (ONU), 2000).
Este encargo se hace un tanto difícil cuando se asegura por varios expertos que la humanidad afronta tres grandes problemas que se interrelacionan entre si y comprometen el futuro de la misma.
Primeramente se ha llegado al pico de la extracción del petróleo, también conocido como el cénit del petróleo o teoría del pico de Hubbert, repercutiendo en una crisis energética la cual influye significativamente en la alimentación; teniendo en cuenta la fuerte tendencia de los últimos años a producir alimentos no solo para el consumo humano sino para la producción de etanol, biodiesel y grasas lubricantes, en sustitución de los derivados del petróleo, lo que ha incidido fuertemente en el deterioro medio natural. Por lo que la vinculación de estos tres elementos; la alimentación, la energía y el medio natural «hacen que la dimensión de la problemática se potencie, requiriéndose la máxima prioridad y atención de los órganos competentes» (Bu Wong, Betancourt, Hernández, & Rego, 2008).
Al confluir todos estos elementos en este marco se puede aseverar que la seguridad alimentaria es un proceso en el que intervienen una multitud de factores, por lo que planificar, organizar, dirigir y controlar, se torna un tanto complejo y se hace necesario conocerlo para garantizarlo. Se define como problema científico: ¿Cómo contribuir al perfeccionamiento del proceso de gestión de la seguridad alimentaria desde los gobiernos municipales?, para ello se pretende analizar teóricamente el proceso de gestión de la seguridad alimentaria.
Los métodos más importantes que se han utilizado son: método histórico, método sistémico estructural y el hipotético-deductivo, así como los procedimientos lógicos del pensamiento de análisis y síntesis, inducción y deducción, con el auxilio de las técnicas del análisis documental.
DESARROLLO
Evolución del concepto de Seguridad Alimentaria.
Evolución y definición del concepto de Seguridad Alimentaria.
El término de Seguridad Alimentaria surge después de la Segunda Guerra Mundial, en Europa, frente al hambre desencadenada por esa gran conflagración (Rosero, 2009). A mediados de la década del 70 en medio de una crisis alimentaria (1972-74) provocada por una disminución de la producción y de las reservas mundiales, que extendió cierto temor a que fuera verosímil una escasez global de alimentos, como pronosticaban los maltusianos (Armiño, 2013), se convoca a la Primera Cumbre Mundial de la Alimentación (1974) efectuada por la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO por sus siglas en inglés), donde se analiza la situación existente solo desde el punto de vista de la producción y del suministro de los alimentos a nivel mundial y nacional (Maletta & Gómez, 2004).
Esta seguridad alimentaria era concebida, sobre todo, en términos de que el país no dependiese de las importaciones de alimentos. Un país, según este enfoque, tendría seguridad alimentaria cuando puede producir todos los alimentos (o al menos los alimentos básicos) que requiere su población, sin tener que recurrir a la importación, pero sucede que la producción interna no es tan segura como se deduciría de este concepto primario de seguridad alimentaria. En casi todos los países en desarrollo la producción depende sobre todo de las condiciones climáticas, y está afectada por sequías, inundaciones, plagas y otros problemas que pueden causar fuertes fluctuaciones de un año al otro, por lo que un déficit inesperado de producción en el país puede compensarse con un incremento de las importaciones (Maletta, 2003).
Otra deficiencia de esta primera concepción es que se aborda de forma global sin hacer referencia a la seguridad alimentaria de las personas de manera individual o de las familias, además de que no se analiza el acceso que pueden tener a estos alimentos, la variedad, la calidad, la utilización biológica que cada persona haga de ellos (Torres, 2003; Salsedo, 2005). Se coincide con Escalona (2013) cuando menciona que esta definición limita el alcance del concepto a la disponibilidad de alimentos.
La percepción a cerca de este concepto se comienza a perfilar en los 80, pasando de una visión macro de la seguridad alimentaria a un análisis micro de la vulnerabilidad, en función de las «titularidades o derechos», como demuestra el premio nobel de economía Amartya Sen en su obra «Pobreza y hambruna: un ensayo sobre el derecho y la privación»; «La hambruna no es causada por problemas de la disponibilidad de alimentos, sino por la imposibilidad de las personas a acceder a ellos» (Sen, 1981). Muchas hambrunas habían ocurrido sin que existiese un déficit de alimentos a nivel mundial o incluso en el país afectado. El acceso a los alimentos depende de los ingresos, los derechos o títulos que los individuos o familias poseen para satisfacer sus necesidades alimentarias, los activos con que cuentan y el entorno social e institucional (Maletta & Gómez, 2004).
La Seguridad Alimentaria se convirtió en el tema dominante y recurrente por diferentes organismos, instituciones, expertos, en diversas conferencias, talleres y reuniones internacionales, hasta que en la Cumbre Mundial de Alimentación en 1996 donde participaron 112 jefes de estado y los representantes de 186 países, se decide enunciar una nueva definición, vigente hasta nuestros días; seguridad alimentaria, a nivel de individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas las personas en todo momento tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana (FAO), 1996).
Hoy en día la terminología o concepto de seguridad alimentaria es aceptada por gran parte de los países y sociedad civil y ha servido como herramienta estructural de innumerables programas y proyectos de lucha contra el hambre. Reconocida además como el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) sobre un total de ocho; «Erradicar la pobreza extrema y el hambre» (FAO, 2000), como condición esencial para lograr los restantes ODM.
Componentes de la seguridad alimentaria y nutricional.
La Seguridad Alimentaria y Nutricional es el resultado de la convergencia de distintas condiciones que por su naturaleza se han agrupado en cinco componentes fundamentales, todos íntimamente relacionados; Disponibilidad alimentaria, Acceso, Estabilidad de los suministros, Utilización Biológica de los alimentos e Institucionalidad. Cada uno de ellos está en función de diversos factores que influyen, construyendo áreas potenciales de intervención de políticas, el componente institucionalidad recientemente añadido ha ganado una importancia determinante por el carácter multisectorial de la seguridad alimentaria (Salsedo, 2005).
Hay autores que incluyen la calidad e inocuidad de los alimentos como otro componente (FAO/OMS, 2007), sin embargo, en esta investigación se asume como una característica más que debe cumplirse en el componente de Aprovechamiento o Utilización Biológica de los alimentos.
Se coincide con Cauca, (2009) cuando añade otro componente al concepto de Seguridad Alimentaria y Nutricional; el de Gestión Pública, el cual generalmente no se declara como un componente sino como una condición que se presume dentro de la acción de la sociedad y del Estado frente a sus deberes en la materia. Sin embargo, se adopta este criterio por las autoras, por ser la gestión pública en favor seguridad alimentaria, un asunto determinante para el logro de la misma.
Disponibilidad alimentaria (Oferta).
Tal como se indicó en el apartado anterior el concepto de Seguridad Alimentaria fue concebido principalmente como oferta alimentaria, por lo que el componente de Disponibilidad fue el primero en definirse, pero desde la perspectiva global y nacional, transitando desde este nivel global al familiar e individual, presentándose actualmente como;
La cantidad de alimentos disponibles a nivel nacional, regional y local; está relacionada con el suministro suficiente de estos frente a los requerimientos de la población y depende de diversos aspectos, como son el volumen de producción, reducción de las pérdidas poscosechas, el volumen de las importaciones y exportaciones, entre otros (Pérez, Bu Wong, Castiñeiras, & Cruz la Paz, 2008; Escribano, 2010).
Esta disponibilidad está determinada por; la estructura productiva (agropecuaria, agroindustrial), sistemas de comercialización y distribución, almacenamiento, factores productivos (tierras, crédito, agua, tecnología, recurso humano), las condiciones ecosistémicas (clima, biodiversidad), políticas de producción y comercio, y conflicto sociopolítico (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, 2012).
La disponibilidad es el componente de mayor relevancia en todos sus niveles. Esta debe garantizar la provisión suficiente, diversificada y oportuna de alimentos sanos, nutritivos y accesibles para la población; que, igualmente depende de una política de manejo eficiente de los recursos naturales, mejoras sustanciales en el campo de la producción y productividad agropecuaria, en uso de tecnologías, en la comercialización de los productos y en desarrollo de capacidades en los productores (CMSA Región Loreto, 2012).
Acceso.
La suficiente disponibilidad de los alimentos no garantiza que las personas tengan un suficiente acceso a estos. Una región o un país pueden contar con suficiente cantidad de alimentos para satisfacer las necesidades de sus habitantes, pero si los ingresos que éstos perciben son ínfimos no podrán acceder a esos alimentos.
Es por ello que el acceso debe analizarse también desde una perspectiva económica, es decir, de ausencia de renta suficiente para adquirir alimentos con regularidad, calidad y dignidad, debido al elevado precio de los alimentos en el mercado o al bajo poder adquisitivo de la población.
La garantía del acceso a los alimentos requiere que las familias que no producen suficientes alimentos para cubrir sus necesidades tengan la posibilidad para adquirirlos, a través de capacidad de compra, generación y diversificación de sus ingresos, o por medio de transferencia de ingresos, subsidios de alimentos u otros (CMSA Región Loreto, 2012). Desde este punto de vista, el alimento es un bien y el acceso al mismo depende de los mismos factores que determinan el acceso a otros bienes; es por ello que este elemento expresa un vínculo estrecho con la pobreza y la inseguridad alimentaria nutricional.
Este componente se refiere además al acceso de las personas a los recursos adecuados (recursos a los que se tiene derecho) la tierra, semillas y agua, conocimientos agrícolas, y encontrar el equilibrio adecuado entre alimentos cultivados para la venta y alimentos cultivados para consumo familiar, se entiende como el derecho de las personas a la alimentación, especialmente de los sectores sociales más vulnerables (niños, ancianos, y madres gestantes y lactantes), lo que incluye el acceso físico a los alimentos mejoras de ingresos económicos a través del empleo, diversificación de fuentes de trabajo y el acceso a activos productivos, los productores de alimentos necesitan crédito para comprar las semillas y necesidades, especialmente en los años en que los cultivos fracasan (Cauca, 2009).
En relación con el diseño de políticas públicas para mejorar la seguridad alimentaria, el asunto estará en cómo conciliar el acceso a los alimentos de la población, con niveles estratégicos de autoabastecimiento (Marrero, 2004).
Estabilidad de los suministros.
Para tener seguridad alimentaria, una población, un hogar o una persona deben tener acceso a alimentos adecuados en todo momento. No deben correr el riesgo de quedarse sin acceso a los alimentos a consecuencia de crisis repentinas (por ej., una crisis económica o climática) ni de acontecimientos cíclicos (como la inseguridad alimentaria estacional). De esta manera, el concepto de estabilidad se refiere tanto a la dimensión de la disponibilidad como a la del acceso de la seguridad alimentaria.
La estabilidad supone garantizar el suministro de alimentos continuo en el tiempo, y está relacionada con la identificación de grupos vulnerables a emergencias naturales, económicas y sociales, a través de la implementación de sistemas de alerta, información y comunicación (CMSA Región Loreto, 2012). Este componente debe ser la condición básica para garantizar que las intervenciones en SAN sean efectivas y perdurables.
Es necesario evaluar la existencia o el riesgo de inseguridad alimentaria, en el nivel regional, local y comunitario que pueden ser factores como condiciones demográficas, económicas, ambientales y de recursos naturales; condiciones políticas, sociales y culturales. Por todo esto, es importante que los gobiernos locales incorporen en sus propuestas de desarrollo la gestión de riesgos (ERSA Región Cusco, 2012).
La estabilidad de la disponibilidad de alimentos determina la posibilidad de que cada persona pueda acceder a una nutrición diaria balanceada según los estándares de la Organización Mundial de la Salud y las costumbres y cultura de cada país.
Consumo y utilización biológica de los alimentos.
El consumo se refiere a que las existencias alimentarias en los hogares respondan a las necesidades nutricionales, a la diversidad, la cultura y las preferencias alimentarias. También tiene en cuenta aspectos como la inocuidad, la dignidad, las condiciones higiénicas de los hogares y la distribución con equidad dentro del hogar.
En el componente de consumo merece la pena detenerse para analizar el concepto de inocuidad. Debe distinguirse claramente la seguridad alimentaria (food security.) de la inocuidad de los alimentos (food safety.) que en muchos países desarrollados se denomina también seguridad alimentaria. La inocuidad se refiere a todos aquellos riesgos asociados a la alimentación que pueden incidir en la salud de las personas, tanto riesgos naturales, como originados por contaminaciones, por incidencia de patógenos, o bien que puedan incrementar el riesgo de enfermedades crónicas como cáncer, enfermedades cardiovasculares y otras.
Para que los alimentos sean nutritivos han de contener las sustancias que el organismo requiere utilizar: carbohidratos, grasas, proteínas, vitaminas y minerales. Todos ellos deben de estar presentes en los alimentos en cantidades adecuadas, no insuficientes ni excesivas. La educación nutricional es esencial para promover el consumo de una dieta adecuada según las necesidades del organismo, por ello la importancia de incluir, sensibilizar, capacitar y comprometer a actores claves para el buen desempeño de este proceso en cada uno de sus componentes, en este caso instituciones de educación.
La utilización biológica está relacionada con el estado nutricional, como resultado del uso individual de los alimentos (ingestión, absorción y utilización) y el estado de salud, por tanto depende tanto del alimento propiamente(composición química, combinación con otros alimentos) como de la condición del organismo (salud, como el cuerpo aprovecha los alimentos), que pueden afectar la absorción y la biodisponibilidad de nutrientes de la dieta, o las condiciones de salud individuales que pueden provocar un aumento de los requerimientos nutricionales de los individuos. Depende además de los entornos y estilos de vida, patrones de consumo, educación alimentaria y nutricional, nivel educativo, información comercial, publicidad, tamaño y composición de la familia, la situación nutricional de la población, la disponibilidad, calidad y acceso a los servicios de salud, agua potable, saneamiento básico de las viviendas y los centros urbanos (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, 2012; FAO, 2007), aunque en la decisión de usar determinados alimentos el peso de la capacidad económica es determinante y la información que el consumidor tenga sobre los productos afectará también su decisión final (Menchú & Santizo, 2002), es por eso que se reitera el vínculo que existe entre cada uno de los componentes del concepto.
Estos procesos fisiológicos están fundamentalmente ligados a la calidad microbiológica de los alimentos, su contenido en nutrientes, agua, etc., poniendo en relieve la importancia de los insumos no alimentarios en la seguridad alimentaria (ERSA Región Cusco, 2012; Menchú & Santizo, 2002) o sea los alimentos deben tener una serie de características que aseguren que estos no representan un riesgo (biológico, físico o químico) para la salud.
Los aspectos relevantes para la calidad e inocuidad de los alimentos son; la manipulación, conservación y preparación de los alimentos, la normatividad existente sobre la calidad de los alimentos, y la inspección, vigilancia y control, los riesgos biológicos, físicos y químicos (FAO & OMS, 2007). La inocuidad es una condición necesaria para que haya seguridad alimentaria, pero es un solo aspecto de la misma, puesto que no valdría de nada tener alimentos inocuos si no existen en cantidad suficiente o si la población no tiene acceso a los mismos.
De acuerdo con lo que plantea Marrero, (2004) «el consumo es el componente de mayor preocupación porque satisface una necesidad fundamental del ser humano y es donde se materializa la cantidad y calidad de los alimentos consumidos por los miembros del hogar, lo que determina el nivel de seguridad alimentaria y nutricional, o si la desnutrición o el hambre son realmente un problema». Es el último eslabón de una cadena o ciclo que comienza por la sociedad, que necesita de alimentos, y termina en ella, atendida y satisfecha en sus necesidades alimentarias.
Institucionalidad.
La causa multifactorial de la seguridad alimentaria y la importancia de las instituciones para el ordenamiento de los activos, recursos, normas, procesos, que definan medidas para garantizarla así como responder oportunamente ante una situación de emergencia o para establecer programas de protección a población vulnerable, así como prevenir una situación de inseguridad alimentaria en determinados grupos de población, supone contar con instituciones eficaces y que generen sinergias entre las distintas intervenciones o programas alimentarios o no alimentarios (ERSA Región Cusco, 2012).
Tal como indican Rodríguez, Mena, Blanco, Pierra, & Otero (2010) cuando citan a Guzón (2003), «la institucionalidad municipal está diseñada y suficientemente organizada para coordinar las relaciones horizontales», esta articulación entre las instituciones y de estas con las funciones del gobierno son condiciones favorables para que este proceso tenga el impacto deseado. Los componentes antes mencionados deben materializarse a través de la articulación local con el gobierno al frente, de ahí la necesidad de incorporar un componente de institucionalidad dada la complejidad y multisectorialidad de la seguridad alimentaria y nutricional (CMSA Región Loreto, 2012).
Gestión Pública.
La gestión en seguridad alimentaria se puede entender como el ejercicio de coordinar todos los recursos disponibles para conseguir los objetivos propuestos, implica amplias y fuertes interacciones fundamentalmente entre los actores, las estructuras, el proceso y los productos que se deseen obtener (Cauca, 2009).
La conjugación de estos componentes mejora las posibilidades de realizar el efectivo ejercicio de los derechos y deberes, concreta la acción del Estado, la sociedad civil y la familia; y engloba las condiciones básicas para lograr la seguridad alimentaria y nutricional.
Desde los gobiernos municipales de conjunto con los presidentes de los consejos populares, deben y pueden definirse políticas públicas explícitas para garantizar la seguridad alimentaria de su población, a partir del conocimiento de la situación alimentaria de cada uno de sus habitantes, lo que permitirá comparar y determinar la brecha entre esta y los indicadores de consumo de cada uno de los componentes antes mencionados, considerados mínimos indispensables para mantener la salud humana. Lo anterior permitirá definir los lineamientos para los diferentes actores que en un municipio intervienen en la garantía de todos los componentes de la SAN, entre los que se pueden incluir:
- Estímulo o desestímulo al incremento de la producción de los diferentes alimentos por las diferentes formas de producción llegando hasta la agricultura familiar.
- Estímulos a la utilización de medios de producción que no afecten la salud del consumidor y recuperen o conserven el medio natural.
- Estímulos para el desarrollo de la industria de producción de alimentos nutritivos en el territorio.
- Regulaciones para la comercialización de alimentos naturales o con algún grado de elaboración.
- Estímulos a la producción de alimentos dirigida a los grupos más vulnerables.
- Regulaciones a los precios de los alimentos básicos.
- Regulaciones especiales para la protección de la alimentación de los grupos más vulnerables.
- Programas para la elevación de la cultura alimentaria y nutricional de la población.
- Programas para elevar la preparación de la población en la conservación de alimentos en el hogar.
- Estímulos a la creación y/o transferencia de tecnologías que garanticen la producción y disponibilidad de alimentos durante todo el año, tratando de suavizar el efecto del carácter estacional de muchos productos principalmente agrícolas.
- Entre otros.
CONCLUSIONES
La Seguridad Alimentaria y Nutricional debe ser considerada como concepción que abarca diversas dimensiones y sectores ya que se compone de varios elementos, como; la disponibilidad, el acceso, la estabilidad de la oferta, y la utilización biológica de los alimentos. Existe una necesidad de que todos estos componentes del concepto de SAN se articulen de una manera concatenada, siendo determinante la participación del gobierno municipal, que desde la definición de políticas y estrategias debe concretar acciones de planeación, organización, dirección y control que incidan en los diferentes escenarios con el fin de adaptarse al cambio, moderar los daños potenciales, aprovechar los efectos positivos o soportar las consecuencias negativas, en la dinámica global, sobre las posibilidades reales de gestionarlo con base territorial, pues sin seguridad alimentaria difícilmente se puedan plantear otros procesos de desarrollo.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Recibido: 11 de abril de 2014.
Aceptado: 18 de mayo de 2014.
María Eugenia Ramos Crespo.Licenciada en Contabilidad y Finanzas. Universidad de Pinar del Río. Calle Martí Final 270, Pinar del Río, Cuba. CP. 20100. Teléf.: 48-779360. Correo electrónico: mariae@upr.edu.cu