https://orcid.org/0000-0001-6330-339X
liana.simono@upr.edu.cu
Cooperativismo y Desarrollo, septiembre-diciembre 2021; 9(3), 856-882
Las tasas como fuente de financiamiento para el desarrollo local en Cuba
Fees as a source of financing for local development in Cuba
Taxas como fonte de financiamento para o desenvolvimento local em Cuba
Liana Simón Otero1; Raysa Capote Pérez2
1 Universidad de Pinar del Río "Hermanos Saíz Montes de Oca". Facultad de Ciencias
Económicas. Centro de Estudios de Dirección, Desarrollo Local, Turismo y Cooperativismo. Pinar del Río, Cuba.
https://orcid.org/0000-0001-6330-339X
liana.simono@upr.edu.cu
2 Universidad de Pinar del Río "Hermanos Saíz Montes de Oca". Facultad de Ciencias
Económicas. Centro de Estudios de Dirección, Desarrollo Local, Turismo y Cooperativismo. Pinar del Río, Cuba.
https://orcid.org/0000-0003-0048-8395
rcapoteperez@gmail.com
Recibido: 28/09/2021
RESUMEN
En materia de desarrollo local, las fuentes de financiamiento resultan decisivas y las fuentes propias lo son mucho más, debido a la complejidad que encierra acceder a fuentes externas. Dentro de este entramado de recursos monetarios, las tasas tributarias, debido a su peculiar hecho imponible y al fin específico de su recaudación, ocupan un lugar especial. En Cuba, aun cuando el desarrollo local es una prioridad en la política del país y las fuentes de financiamiento son varias, estas resultan insuficientes, mientras las tasas tributarias no gozan de protagonismo. En ese sentido, el objetivo del presente trabajo es argumentar los presupuestos teóricos para introducir en Cuba tasas fiscales que contribuyan a financiar el desarrollo local y para esto se han utilizado los métodos: analítico-jurídico, con el fin de valorar las distintas disposiciones jurídicas que en Cuba regulan las fuentes de financiamiento, particularmente las tasas tributarias y el resto de los ingresos relacionados, tanto si las reconocen expresamente, como si su configuración responde a la de una tasa sin declararlo y el de comparación jurídica para contrastar las diferentes normas que prevén tasas tributarias, aunque se trate de regulaciones diversas. El principal resultado consiste en una propuesta de regulación uniforme y sistémica de un conjunto de tasas cuyo hecho imponible está constituido por la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado o el uso especial de las cosas de dominio público, de competencia municipal, cuya recaudación tenga un fin específico, favoreciendo de esta forma el financiamiento de proyectos de desarrollo local.
Palabras clave: desarrollo local; fuentes de financiamiento; tasas tributarias
ABSTRACT
In terms of local development, the sources of financing are decisive and own sources are even more so, due to the complexity of accessing external sources. Within this framework of monetary resources, tax fees, due to their peculiar taxable event and the specific purpose of their collection, occupy a special place. In Cuba, even when local development is a priority in the country's policy and there are several sources of financing, these are insufficient, while tax fees do not play a leading role. In this sense, the objective of this work is to argue the theoretical assumptions to introduce in Cuba tax fees that contribute to finance local development and for this purpose the following methods have been used: analytical-legal, in order to assess the different legal provisions that regulate the sources of financing in Cuba, particularly tax fees and other related revenues, whether they expressly recognize them, as if their configuration responds to that of a fee without declaring it and the legal comparison to contrast the different rules that provide tax fees, although they are diverse regulations. The main result consists of a proposal for a uniform and systemic regulation of a set of fees which taxable event is constituted by the provision of a service or the performance of an activity by the State or the special use of things of public domain, of municipal competence, which collection has a specific purpose, thus favoring the financing of local development projects.
Keywords: local development; sources of financing; tax fees
RESUMO
Em termos de desenvolvimento local, as fontes de financiamento são decisivas, e as fontes de financiamento são ainda mais, devido à complexidade envolvida no acesso a fontes externas. Dentro deste quadro de recursos monetários, as taxas de impostos, devido a seu evento tributável peculiar e ao propósito específico de sua cobrança, ocupam um lugar especial. Em Cuba, embora o desenvolvimento local seja uma prioridade na política do país e do que existem várias fontes de financiamento, estas são insuficientes, enquanto as taxas de impostos não desempenham um papel de liderança. Neste sentido, o objetivo deste documento é argumentar os pressupostos teóricos para a introdução em Cuba de taxas de impostos que contribuem para o financiamento do desenvolvimento local, e para este fim foram utilizados os seguintes métodos: analítico-legal, com o objetivo de avaliar as diferentes disposições legais que regulam as fontes de financiamento em Cuba, particularmente as taxas de impostos e o restante das receitas relacionadas, se as reconhecem expressamente ou se sua configuração corresponde à de uma taxa sem declará-la, e a de comparação legal para contrastar as diferentes normas que preveem as taxas de impostos, embora sejam regulamentações diferentes. O principal resultado consiste em uma proposta de regulamentação uniforme e sistêmica de um conjunto de impostos cujo fato gerador é constituído pela prestação de um serviço ou pela realização de uma atividade pelo Estado ou pelo uso especial de coisas do domínio público, sob jurisdição municipal, cuja cobrança tem uma finalidade específica, favorecendo assim o financiamento de projetos de desenvolvimento local.
Palavras-chave: desenvolvimento local; fontes de financiamento; taxas de impostos
INTRODUCCIÓN
En Cuba, a partir del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), se actualiza su modelo de desarrollo económico y social, en el cual se evidencia una voluntad política de fomentar los procesos de autogestión del desarrollo a escala municipal, expresada en la Conceptualización del Modelo, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta 2030 y los Lineamientos aprobados en el VI, VII y VIII Congresos del PCC.
Como consecuencia, el desarrollo local ha pasado a constituir una política pública de importancia estratégica, así como un eje central y articulador de las agendas públicas de los gobiernos a nivel municipal y provincial (Díaz-Canel Bermúdez et al., 2020).
Este proceso de gestión se fortalece mediante el diseño de las Estrategias de Desarrollo Municipal y como elementos claves para su materialización se definen los Proyectos de Desarrollo Local. Para la implementación de estos últimos, resulta imprescindible realizar una eficiente gestión del financiamiento. Sobre este proceso, Capote, Torres y Del Castillo (2018) señalan que entre las principales limitaciones para impulsarlo están:
En la actualidad, existe diversidad de fuentes de financiamiento para el desarrollo local, entre las que se encuentran: presupuesto, fondos de proyectos de desarrollo local, crédito bancario, contribución territorial para el desarrollo local, cooperación internacional, inversión extranjera, fondos propios del sistema empresarial estatal y no estatal, personas naturales, entre otras.
No obstante, aún siguen siendo limitados los recursos financieros para cubrir las demandas de financiamiento de los proyectos de desarrollo local. Sin embargo, se evidencia que existen oportunidades en materia fiscal que pueden ser utilizadas en función del desarrollo local. Entre ellas, lo recaudado a partir del cobro de las tasas tributarias establecidas por la ley, con el objetivo de juntar capital para poder invertirlo en diferentes actividades propias de su naturaleza. Estas representan alternativas generadas desde el propio municipio, que pueden contribuir con su autonomía financiera. El objetivo de la presente investigación es argumentar los presupuestos teóricos para introducir en Cuba tasas fiscales que contribuyan a financiar el desarrollo local.
MATERIALES Y MÉTODOS
Los métodos empleados para el desarrollo de la investigación fueron el jurídico-doctrinal, que se utilizó esencialmente para el análisis y valoración de las distintas posiciones doctrinales que existen sobre el desarrollo local, sus fuentes de financiamiento y esencialmente las tasas tributarias; el analítico-jurídico, con el fin de valorar las distintas disposiciones jurídicas que en Cuba regulan las fuentes de financiamiento, particularmente las tasas tributarias y el resto de los ingresos relacionados, tanto si las reconocen expresamente, como si su configuración responde a la de una tasa sin declararlo; y el de comparación jurídica, para contrastar las diferentes normas que prevén tasas tributarias, aunque se trate de regulaciones diversas. Se han utilizado materiales recientes y algunos estudios clásicos, aunque no se han encontrado estudios sobre el tema.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Un acercamiento al desarrollo local y sus fuentes de financiamiento
Son muchos los criterios existentes sobre cómo definir la gestión del desarrollo local, sin embargo, se pueden identificar aspectos comunes que posibilitan la comprensión del término como un proceso complejo con fines de desarrollo económico social, liderado por la comunidad local, con la participación de actores, tanto del territorio como ajenos a él, en el cual interactúan aspectos políticos y socioeconómicos y donde los ejes fundamentales están representados por el territorio, el entorno y los actores (ya sean locales o no).
Se asume como concepto de desarrollo local el dado por Torres et al. (2018) quien lo define como: "proceso de construcción social y cambio estructural que desde un entorno innovador territorial desarrolla capacidades locales para gestionar políticas públicas, estrategias, programas y proyectos orientados a aprovechar recursos endógenos y exógenos y a articular armónicamente intereses nacionales, sectoriales y territoriales, fomentando transformaciones económicas, sociales, naturales y político-institucionales en las localidades sobre bases sostenibles y con una activa y protagónica participación ciudadana, en función de elevar la calidad de vida de la población".
Entre los aspectos que distinguen la gestión del desarrollo local, se pueden destacar:
Los elementos antes señalados permiten sustentar que el desarrollo local no es la simple aplicación de las políticas nacionales en los ámbitos provincial o municipal, sino que requiere que las estrategias sean elaboradas a partir de la movilización y participación activa de los actores locales.
Con respecto a los recursos locales necesarios para impulsar el proceso de desarrollo desde las localidades, no representan una condición suficiente por sí misma para que se origine un proceso de desarrollo económico, pero sí una condición necesaria, de tal manera que, aunque su existencia es imprescindible, si dichos recursos no se utilizan de manera adecuada dentro de un conjunto coherente, no se llegará a una solución satisfactoria.
El contexto en el que debe insertarse el entramado de recursos, de los que dispone una comunidad concreta, es el de una estrategia integral de desarrollo, donde se delimite la utilización conjunta de todos los factores productivos y de servicios que puedan incidir en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
El ámbito de los recursos locales es muy amplio y variado, abarca desde elementos físicos, donde se incluyen las infraestructuras de todo tipo, hasta factores de índole tecnológico, económico-financiero, sociocultural y valores de las personas, entre otros.
De esta manera, potenciando los recursos existentes, en muchos casos hasta ahora olvidados, una comunidad por iniciativa propia puede encontrar soluciones a sus problemas a través de nuevas ideas y proyectos. Sin embargo, el desarrollo local no debe limitarse al mero aprovechamiento de los recursos, sino que debe entenderse también como la posibilidad que tiene el potencial endógeno existente en el área para ser movilizado en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población.
Los recursos financieros resultan de vital importancia para el impulso de las iniciativas locales y se consideran como una de las dificultades que más han limitado la expansión de los procesos de desarrollo local.
Generalmente, los recursos no son suficientes para mantener una actividad empresarial ni existe una capacidad de autofinanciación continuada, lo que agrava el problema por las dificultades que encuentran las empresas a la hora de utilizar los recursos ajenos existentes en el sistema financiero.
A partir de lo antes mencionado, se resaltan los criterios de Rivera y Del Pozo (2016), los cuales reconocen la importancia de la gestión del financiamiento a escala local, proceso que debe concebirse como parte de las estrategias de desarrollo, contribuyendo a la optimización de estos recursos a partir de una administración eficiente y oportuna, que permita la priorización de objetivos locales, sin descuidar los nacionales. Por lo que es preciso estimular el ahorro, pensar en fuentes internas y en la búsqueda de financiamiento externo que apoye procesos territoriales y permita el aprovechamiento de los recursos materiales, humanos y tecnológicos, tanto endógenos como exógenos.
Una cuestión fundamental es, por lo tanto, instrumentar medidas financieras adecuadas a las necesidades locales. El sector público podría fomentarlo con una legislación que propiciara la creación de instrumentos adecuados para las empresas autóctonas, articular actores en función de prioridades locales, crear los instrumentos jurídicos necesarios para establecer el marco de actuación entre el sector público y privado, teniendo en cuenta que este último posee potencialidades que deben ser puestas en función del desarrollo local. Por su parte, el sistema financiero debería crear mecanismos e instrumentos para resolver los problemas de las empresas locales.
Los instrumentos financieros deberían adaptarse a las condiciones de crecimiento y viabilidad de las empresas locales, desarrollando iniciativas privadas, públicas y mixtas, encaminadas a estructurar el ahorro local, utilizarlo en proyectos locales y atender las necesidades específicas de estas empresas y aquellas de la población.
Resulta de vital importancia avanzar hacia un sistema financiero inclusivo, integrado y orientado a apoyar a las iniciativas locales, lo cual implica complementar la facilitación de alternativas de financiación con mejoras para realizar inversiones e incentivos a la innovación e incorporación de tecnologías para reducir las brechas productivas y empresariales.
Por tal motivo, es preciso estimular la creación de fondos para la inversión, acompañada por el aprovechamiento de fuentes internas y el acceso a condiciones favorables de financiamiento externo que, a través de un proceso de análisis y control eficaz, faciliten la toma de decisiones del gobierno local en función de la inversión para el desarrollo.
La gestión financiera del desarrollo local incluye el manejo de recursos monetarios financieros para llevar a cabo una actividad económica en una localidad específica, con la característica de que generalmente se trata de sumas tomadas a préstamo que se complementan con los recursos propios. Esto incluye fuentes de financiamiento propias y a créditos con el objetivo de ordenar y jerarquizar los insumos y aportes, según los criterios de: integralidad, pertinencia y flexibilidad (Rivera García & Del Pozo Álvarez, 2016).
Se definen la gestión del financiamiento del desarrollo local como un proceso participativo, interactoral y multinivel mediante el cual la administración pública, a partir de sus competencias y capacidades, planifica, organiza, implementa, monitorea y evalúa el financiamiento de proyectos de desarrollo local, en función del aprovechamiento de recursos endógenos y exógenos.
Derivado de lo anterior, se puede afirmar que la capacidad que tienen los actores económicos locales para acometer cualquier estrategia de desarrollo dependerá, en gran medida, de la disponibilidad de recursos financieros y de la posibilidad de acceder a ellos de manera oportuna.
Para poder ejecutar el proceso de planificación financiera, resulta imprescindible la identificación y estudio de las diferentes fuentes con que puede contarse en el municipio para financiar sus proyectos antes de tomar cualquier decisión de invertir.
Los gobiernos deben asumir una mayor responsabilidad en la generación de ingresos propios para incentivar el desarrollo local y para sufragar la requerida infraestructura y los servicios locales que surgen de la continua urbanización.
La tributación municipal es una de las fuentes propias que mayor incidencia tiene en el ámbito internacional, por lo que hace ya un tiempo, la descentralización fiscal se ha convertido en un tema de sumo interés para los expertos, pues, como es sabido, todo depende del grado de autonomía financiera que posea cada ente local.
Experiencias internacionales como las descritas por Argañaraz, Celdrán y D'Angelo (2012) demuestran la heterogeneidad que existe en el cobro de tributos a escala municipal que recaen sobre los más variados agentes económicos. La gran variedad de gravámenes que se detecta a nivel municipal ilustra la excesiva complejidad del esquema de financiamiento de los municipios. En los mismos, una fuente de ingresos corresponde a recursos propios: cobro de tasas, contribuciones, patentes, multas, entre otros.
En ese mismo sentido abundan Jiménez y Ruelas (2018, p. 3):
"En las últimas décadas, se ha observado en América Latina el afianzamiento de una gradual y clara tendencia hacia la descentralización fiscal, desde el gobierno central hacia niveles inferiores de gobierno. Este proceso, en sus diferentes períodos, se dio principalmente vía gasto público (en lugar de los ingresos); no obstante, la situación es bastante heterogénea entre países. Sumado a esto, la forma en cómo los gobiernos subnacionales financien sus responsabilidades (asignadas) de gasto es una preocupación clave. Este financiamiento es logrado mediante tres modalidades: a) generación de recursos propios, ya sean tributos u otros ingresos no tributarios (regalías, tasas municipales, derechos, etc.); b) las transferencias intergubernamentales, y c) mediante endeudamiento, o una combinación de las tres alternativas".
No obstante, con independencia de quién y cómo lo establezca, dentro del ámbito de los recursos propios hay tributos que por su esencia, naturaleza y que, incluso, por su finalidad, son ideales para aumentar los recursos financieros locales. Estos tributos son las denominadas tasas.
Las tasas tributarias como recurso financiero local
La clasificación de los tributos, entre impuestos, tasas y contribuciones entraña un fundamento que justifique la existencia de las referidas especies tributarias y, por supuesto, un soporte teórico que las individualice y, en consonancia, las diferencie entre sí y del resto de los ingresos públicos.
Dentro del género, las tasas son un tributo cuestionado desde todos los puntos de vista, ya sea por su repercusión económica o por su instrumentación jurídica. Aunque el tema de las tasas ha sido profusamente tratado, podemos afirmar que es la especie tributaria que más discordias ha generado y sobre la que existe menos consenso, persistiendo hasta hoy diversas discrepancias que aún no han sido resueltas.
Sin lugar a dudas, el criterio sostenido por Giannini (1957) resulta trascendental como punto de partida para intentar llegar a características concretas que nos identifiquen a las tasas y las diferencien particularmente de los impuestos y los precios públicos, sobre todo si tenemos en cuenta que esta posición ha gozado de gran apoyo doctrinal.
Este autor considera que "la tasa es la prestación pecuniaria debida a un ente público, en virtud de una norma legal y en la medida que esta se establezca, por la realización de una actividad del propio ente que afecta de modo particular al obligado" (Giannini, 1957, p. 51).
Giannini (1957) solo reconoce la diferencia entre la tasa y el resto de los tributos, basándose en el hecho imponible, partiendo de que en este caso la actividad o servicio que forma parte de la estructura del hecho imponible afecta particularmente al contribuyente y esto solo ocurre en los servicios divisibles. Desde este punto de vista, no constituyen rasgos de las tasas la afectación del ingreso ni la demanda del servicio por parte del particular. "No es posible, por consiguiente, alcanzar un concepto unitario de la tasa que comprenda todas sus manifestaciones en el vasto campo de la actividad administrativa y jurisdiccional del Estado, mas adoptando el criterio antes expuesto, es decir, considerándola como un tributo impuesto por la ley, en razón de una actividad realizada por el ente público respecto al obligado, aunque este no lo haya solicitado o aunque sea desventajosa para él" (Giannini, 1957, pp. 51-52).
En cuanto a la diferencia de las tasas y los precios públicos Giannini (1957, p. 59) sostiene que "(…) no existe (…) un elemento material de diferenciación al que pueda atribuirse una influencia decisiva y constante sobre el carácter jurídico de las relaciones en cuestión. Este carácter debe deducirse esencialmente del modo en que la relación aparezca legalmente disciplinada, teniendo en cuenta sobre todo su desenvolvimiento histórico"; por lo que no resulta decisivo el nivel más o menos elevado de la retribución o la existencia o no de monopolio en el servicio, los que simplemente pudieran ser indicios.
El hecho imponible como único elemento diferenciador de los tributos ha sido defendido, aunque con algunas peculiaridades, por parte de la doctrina. Según Martín Queralt et al. (2019, p. 39):
"El elemento diferenciador entre impuestos y tasas hay que buscarlo en la distinta naturaleza del presupuesto de hecho o hecho imponible; el impuesto se conecta con una situación de hecho que constituye una manifestación de capacidad económica, referida exclusivamente a la persona del obligado y a su esfera de actividad, sin relación alguna, ni siquiera de hecho, con la actividad del ente público impositor. El presupuesto de hecho de la tasa, por el contrario, consiste en una situación de hecho que determina o necesariamente se relaciona con el desenvolvimiento de una actividad del ente público que se refiere a la persona del obligado".
Si se acepta el hecho imponible como único elemento diferenciador de las especies tributarias, qué trascendencia tendría la división tripartita de los tributos en aquellos países donde no se descentraliza la facultad impositiva del Estado, pues solo desde esta óptica, este enfoque podría cumplir algún propósito y, ni aun así, a efectos concretos, la carga impositiva puede ser aumentada tanto por tasas, como por impuestos.
En cuanto a los precios públicos, los citados autores, tomando como referencia la sentencia de 1995 que ha sido acogida por la sentencia 223/1999, de 16 de diciembre del Tribunal Constitucional Español, sostienen que "el ámbito para que una prestación patrimonial pueda (…) considerarse precio público se limita (…) a la concurrencia simultánea de las tres condiciones siguientes: (…) cuando pueda entenderse que la solicitud de la actividad o del servicio administrativo es efectivamente libre, en cuyo caso deberá entenderse no solo que no viene impuesta legalmente, sino que el servicio o la actividad solicitada no sea imprescindible, (…) que el servicio o actividad no debe ser realizado en posición de monopolio, (…) [y] que los dos requisitos, voluntariedad y no monopolio del sector público, se den de forma cumulativa y no alternativa" (Martín Queralt et al., 2019, p. 41).
Sin la exigencia de claros requisitos de diferenciación, los órganos de poder podrían crear libremente precios públicos, pues el no reconocimiento de un elemento material de diferenciación entre tasas y precios le concede plenas libertades al Estado para enmascarar, con el disfraz de precios públicos, a verdaderas obligaciones tributarias, eludiendo así la aplicación de los principios de justicia tributaria o quebrantando sus facultades impositivas, dejando al contribuyente en un verdadero estado de indefensión al suprimirle todas las garantías legales que el ordenamiento tributario prevé.
Desde este punto de vista, Simón (1991, pp. 109-110) manifiesta que:
"si algún sentido tiene establecer diferencias entre ambos (se refiere a impuestos y tasas) es porque cada uno de estos tributos colabora de forma diversa en la tarea común de hacer efectivo el ideal genérico del justo reparto de las cargas tributarias. Intuitivamente se aprecia que la función de la tasa y la función del impuesto, en orden a la realización de la justicia tributaria, son distintas. Si no fuera por esa diferencia sustantiva, ¿qué sentido tendría la distinción? (…) Si no se reconoce otro rasgo individualizador que la estructura del hecho imponible, habría que concluir que las tasas no son más que especies particulares del género impuesto".
Aun cuando no se asume la solución que este autor le da al histórico problema, ya que hace recaer la diferencia en el fundamento jurídico de las tasas, al afirmar que su presupuesto de hecho no pone de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, sí compartimos la necesidad de deslindar la tasa más allá del hecho generador y de su régimen jurídico como medio esencial para delimitar las facultades del Estado y, en consecuencia, proteger al contribuyente.
La doctrina latinoamericana, no muy alejada de lo anteriormente expuesto, ha fundamentado la división de las especies tributarias, basándose en dos aspectos básicos del tributo: los elementos constitutivos del hecho imponible y el destino de su producto.
En este sentido, compartimos el criterio sostenido por Valdés (1996, p. 92) cuando afirma: "En cuanto al destino, es indudable que integra la noción de tasas y contribuciones ya que no se justificaría, de modo alguno, que la ley asignara el producto de estos tributos a destinos ajenos a las necesidades del servicio o la obra que constituyen su fundamento esencial por integrar su presupuesto de hecho. El desconocimiento de este requisito haría perder a la prestación el carácter de tasa o de contribución".
Las tasas, desde su propia concepción, nacen ligadas a una actividad o servicio, por lo que aun cuando reconocemos que su fin es recaudatorio, como el de todos los tributos, somos del criterio que en este caso el destino es mucho más específico.
En relación con los precios, teniendo en cuenta que la tasa se debe a la facultad impositiva del Estado y que se deriva del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, podemos considerar como elemento de diferenciación que el servicio o actividad sea brindado directamente por el Estado, detentando su poder público político u otro ente en representación de aquel, siempre que el Estado directa o indirectamente realice una actividad o brinde un servicio que afecte al contribuyente, solo podrá regular como vía de ingreso una tasa; en los demás casos, puede establecer precios públicos. "En este sentido, no podemos obviar que mientras la tasa es un tributo y, por tanto, un ingreso público de derecho público de la Administración, la tarifa constituye un ingreso privado de quien presta un servicio público en régimen de derecho privado, con todas las consecuencias que de ello se derivan" (Siota Álvarez, 2017, p. 335).
Ahora bien, las tasas presentan ciertas ventajas que las convierten en un recurso económico idóneo para contribuir con el financiamiento del desarrollo local. En este sentido, pudiéramos señalar: el fin específico (el hecho de que lo recaudado por concepto de este tributo necesariamente se destine al mantenimiento de servicios o bienes municipales, no hace depender los montos de inversión de futuras decisiones políticas); su cuota no representa altos montos (su dependencia del principio de capacidad económica, llamémosle promedio, garantiza que su cuantía no sea excesiva, lo que en principio no cohíbe al contribuyente que pretende realizar el hecho imponible); proliferación de contribuyentes (el hecho imponible es tan variado que permite regular innumerables tasas, sin que, como ya vimos, esto constituya un aumento excesivo de la carga tributaria, aquí puede radicar el éxito en la recaudación). Libera hacia posibles proyectos de inversión los demás recursos financieros que constituyen la economía municipal. Consideramos que este tipo de tributo cumple una función específica dentro de un sistema de financiamiento y es garantizar el sostenimiento de determinados sectores, lo que posibilita que otros recursos no tengan que destinarse a esos fines) y su peculiar hecho imponible favorece el logro de fines extrafiscales (el establecimiento de la tasa permite ordenar el uso de bienes y servicios de dominio público).
En dependencia de esta estructura, de su peculiar hecho imponible, podemos demarcar especies particulares de este tipo de tributo y, por tanto, ámbitos en el que se recibirán ingresos. En este sentido, podemos hablar de tasas judiciales (contencioso administrativo, penal, etc.) y administrativas (autenticaciones, legalizaciones, documentos de identidad, pasaportes, permisos de edificación, de conducir, de caza y pesca, de espacio para puestos de venta o para publicidad en la vía pública, etc.).
Las tasas tributarias como oportunidad de ampliar los recursos económicos destinados al desarrollo local en Cuba
En Cuba, según prevé el propio Ministerio de Economía y Planificación en las Indicaciones Metodológicas para la Elaboración del Plan 2021 de la Economía Nacional, Resolución No. 113/2020, "en la actualidad, existe una diversidad de fuentes de financiamiento para el desarrollo local, entre las que se encuentran: contribución territorial para el desarrollo local, fondos para proyectos de desarrollo local, fondos del Gobierno Provincial provenientes del aporte de la Contribución Territorial de los municipios, crédito con fondos propios del banco, cooperación internacional, inversión extranjera directa, canalización de remesas, fuentes propias de las diferentes formas de propiedad, Fondo Nacional de Medioambiente, Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal, Fondo Nacional para el Desarrollo de la Ciencia, la Innovación y la Tecnología, el Presupuesto del Estado y cualquier otra fuente lícita de conformidad con la legislación vigente". Además, estas fuentes están reguladas en el Decreto No. 33/2021 y su normativa complementaria.
De estas fuentes, pueden considerarse propias del territorio, al menos, en cuanto al gasto, la contribución territorial para el desarrollo local, los ingresos provenientes de las iniciativas municipales de desarrollo local y los fondos propios de empresas y formas no estatales de gestión, lo que de cierta forma contribuye con la autonomía financiera para la toma de decisiones en cuanto al financiamiento del desarrollo a escala local.
Los montos provenientes de estas fuentes resultan insuficientes para cubrir las demandas financieras reflejadas en las estrategias de desarrollo a escala local. Es por ello que se ha hecho necesario recurrir a fuentes externas, las que, en el contexto actual, son de muy difícil acceso. En correspondencia, debería constituir una prioridad la diversificación de fuentes propias y es aquí donde las tasas se convierten en tema de relevancia.
El sistema tributario vigente tiene su fundamento en la regulación constitucional del deber de todos los ciudadanos de contribuir con los gastos públicos -artículo 90 de la Constitución de la República de Cuba (2019)-, a partir de ahí, es la Ley No. 113/2012, Ley del Sistema Tributario, la que establece todos los principios y elementos que lo conforman.
El artículo 5 de la Ley define la tasa en su inciso g) como el "tributo por el cual el obligado a su pago recibe una contraprestación en servicio o actividad por parte del Estado".
La referencia a la contraprestación, sin dudas, resulta desacertada. Como ya analizamos, no estamos en presencia de obligaciones sinalagmáticas. Bastaba, en este sentido, con haber regulado que el sujeto está obligado al pago de la tasa por recibir un servicio o actividad por parte del Estado o por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público. Tampoco se refiere la Ley a la afectación del ingreso obtenido por la tasa, alineándose así con la teoría sostenida por Giannini (1957).
De la interpretación literal del artículo, podemos afirmar que la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público no forma parte de la estructura del hecho imponible de la tasa, sin embargo, si entramos a analizar las figuras particulares nos percatamos que la Ley sí lo asumió como elemento integrante del hecho generador de la Tasa por Radicación de Anuncios y Propaganda Comercial, el cual responde a las autorizaciones que otorgan las direcciones de planificación física por carteles y anuncios comerciales.
El artículo 336 de la mencionada Ley No. 113/2012 regula que "se establece una Tasa por la Radicación de Anuncios y Propaganda Comercial, cuyo hecho imponible está constituido por la utilización de bienes patrimonio del municipio y demás bienes situados dentro de la demarcación municipal para anuncios comerciales en los espacios públicos o privados con proyección pública.
A los efectos de esta Ley, se entienden los siguientes términos como más abajo se indica:
En consecuencia, la colocación de toldos, marquesinas, vidrieras, mostradores, sombrillas y tarimas y el uso temporal del suelo quedan fuera del ámbito impositivo que establece la Ley Tributaria, con lo cual se ha cedido materia imponible, provocando que sean otros entes quienes aprovechen este espacio.
En Cuba, el ordenamiento jurídico actual permite la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. El Ministerio de Finanzas y Precios, mediante la Resolución No. 300/2011, estableció las tarifas para las autorizaciones a personas naturales que brindan las Direcciones de Planificación Física por dos conceptos distintos: carteles, anuncios comerciales o no, colocación de toldos, marquesinas, vidrieras, mostradores, sombrillas y tarimas y por el uso temporal del suelo para guaraperas y puntos de venta. Sin embargo, la legislación tributaria no muestra armonía en este sentido, pues la regulación de tasas por este concepto es insuficiente y poco precisa.
El Ministerio de Economía y Planificación, a través de la Resolución No. 293/2006, relativa a la organización de las Fiestas Populares1, reguló la obligación monetaria de los trabajadores por cuenta propia por la utilización del espacio público para el ejercicio de su actividad. El apartado noveno numeral 5 de esta norma establece que una de las principales fuentes de ingreso a las Fiestas Populares será el cobro a los trabajadores por cuenta propia por la utilización del espacio y el apartado undécimo dispone que la administración de la cuenta especial de las Fiestas Populares será atendida por las Direcciones Provinciales y Municipales de Cultura.
Este es solo un avance de la confusa e insuficiente regulación de las tasas tributarias en nuestro ordenamiento, la que está determinada por tres aspectos fundamentales: confusión de las figuras tributarias, parafiscalidad y poco aprovechamiento de la materia imponible; agravado todo por el hecho de que nuestras tasas no tengan un fin específico, lo que como ya vimos constituye un elemento catalizador en materia de desarrollo local.
Expresamente son tres las tasas que regula nuestra Ley Tributaria, la mencionada tasa por Radicación de Anuncios y Propaganda Comercial, la tasa por peaje y una tasa por servicios de aeropuerto a pasajeros. No obstante, el análisis del hecho imponible de algunos impuestos nos permite afirmar que realmente estamos en presencia de tasas, pues su peculiar estructura así lo indica. Ese es el caso del impuesto sobre documentos, que grava documentos públicos relativos a certificaciones, trámites y licencias, lo que a fin de cuentas no es más que un servicio que brinda el Estado. También encontramos esta situación en cuatro de los tributos que conforman el título dedicado al medioambiente, pues una simple lectura de sus denominaciones y particularmente de sus hechos imponibles pone en tela de juicio su clasificación como impuestos, al menos en cuatro casos, el Impuesto por el uso y explotación de las playas, el Impuesto por el uso o explotación de bahías, el Impuesto por la utilización y explotación de los recursos forestales y la fauna silvestre y el Impuesto por el derecho de uso de las aguas terrestres. Estamos hablando de uso y/o explotación de recursos naturales, lo que como ya vimos constituyen el hecho imponible de una tasa2; solo en el caso del Impuesto por el vertimiento aprobado de residuales en cuencas hidrográficas concordamos con su configuración, pues no podemos considerar que el vertimiento aprobado de residuales constituya uso o explotación de las cuencas hidrográficas, las que naturalmente no tienen esa función.
Ahora bien, el análisis de la presencia de tasas en nuestro sistema jurídico debía terminar en la propia Ley Tributaria, la que por sí misma declara que tiene por objeto establecer los tributos, principios, normas y procedimientos generales sobre los cuales se sustenta el Sistema Tributario de la República de Cuba. Sin embargo, en otras normativas jurídicas podemos encontrar un conjunto de obligaciones monetarias, impuestas también por el Estado, que aún, cuando no se identifiquen como tal y reciban un tratamiento jurídico diverso, sus características nos permiten afirmar que estamos en presencia de verdaderas tasas tributarias. A este fenómeno, se le conoce con el término de parafiscalidad y en sentido técnico, no aporta nada nuevo, solo provoca dispersión y desprotección al contribuyente.
"En este mismo sentido, se manifiesta la doctrina al establecer que las denominadas exacciones parafiscales se encuentran integradas en la categoría de prestaciones patrimoniales de carácter público y en los específicos de impuesto, tasa o contribución especial, terminando con la idea de considerar tales exacciones como una categoría independiente" (Muro Arroyo, 2006, p. 114).
Una muestra lo constituyen las tasas que se cobran por el otorgamiento de licencias como la de construcción (Resolución No. 54/2014 del Instituto de Planificación Física) o las costas procesales que se imponen por el tribunal cuando, por ejemplo, hay actuaciones dispuestas de oficio cuyo pago corresponde a todas las partes, (artículo 198 y siguientes de la Ley No. 7/1977, Ley de procedimiento civil, administrativo y laboral).
Otro caso es el canon por ejecución de una actividad minera (Ley No. 76/1994, Ley de minas, artículos 3 y 75), el cual se paga por el disfrute de una propiedad del Estado, es decir, por el uso privativo de bienes de dominio público.
Si bien se le ha dado la denominación de canon a esta obligación monetaria, lo que es usual en la práctica internacional, el análisis de su hecho imponible, unido a la asunción de la clasificación tripartita de los tributos por parte de nuestra Ley Tributaria (artículo 5), nos lleva a afirmar que estamos en presencia de una tasa.
Lo mismo ocurre, por ejemplo, en el ordenamiento español, donde el Real Decreto Legislativo 1/2001, de la Ley de Aguas de España regula que la ocupación, utilización y aprovechamiento de determinados bienes de dominio público hidráulico, que requieran concesión o autorización administrativa, devengan a favor del organismo de cuenca competente una tasa denominada canon de utilización de los bienes de dominio público hidráulico, destinada a la protección y mejora de dicho dominio.
En la misma línea de interpretación, se encuentra Muro (2006, p. 141) cuando afirma que "Si este apartado se interpreta teniendo en cuenta el artículo 2 del mismo texto legal en el que se determina que "los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos", se puede llegar a la conclusión de que el canon no es una cuarta categoría tributaria, debiendo ser reconducidos todos los tributos que ostenten esa denominación a alguna de las tres categorías admitidas por la Ley General Tributaria".
Ahora bien, son muchas las tasas que existen en el mundo y que pudiera valorarse la pertinencia de su inclusión en el sistema tributario cubano, como muestran los estudios realizados por Domínguez (2009), citado en Díaz Pando et al. (2020, p. 186), en lo referente a la propuesta de una tasa de pago por servicios ecosistémicos ambientales y la propia investigación de Díaz Pando et al. (2020) en cuanto a la caracterización de la gestión de políticas públicas para el pago por servicios ecosistémicos forestales. No estamos defendiendo la regulación intempestiva y abundante de todas estas obligaciones monetarias, sino la posibilidad de estudiar cuántas y cuáles de ellas pudieran resultar beneficiosas, sobre todo a escala municipal, pues la necesidad de recaudar recursos económicos con vistas a contribuir con el desarrollo local es innegable.
Son dignas de señalar las tasas que se cobran por servicios generales como el alumbrado público, mantenimiento de alcantarillado o la recogida de desechos, por la utilización de espacios públicos (que puede incluir tanto el descargue de materiales en una acera como la colocación de sillas y mesas en las actividades de alimentos), por servicios relacionados con el cementerio, por la venta ambulante, entre muchas otras.
Si es de señalar que debemos cuidarnos de varios peligros como puede ser la superposición de tasas (doble imposición) o el principio que asumamos para calcular su cobro.
Un caso sui generis y que constituye una experiencia importante para nuestro país es la experiencia del Centro Histórico de la Habana Vieja, que ha podido lograr un equilibrio financiero, socioeconómico, cultural y ambiental en la localidad, viabilizando el desarrollo de un conjunto de proyectos de impacto social que tributan de manera muy eficiente a la mejora de la calidad de vida de la población. Se reparan de manera sostenible infraestructuras, se generan nuevas fuentes de empleo y se establecen sólidas relaciones económicas y productivas entre diferentes actores estatales y no estatales.
Entre los principales aportes de esta experiencia, aun cuando las condiciones que posee por Decreto Ley No. 143/1993 "Sobre la Oficina del Historiador de la ciudad de La Habana" modificado en 2019, son atípicas a las del resto de los territorios del país, se encuentran: la importancia de que las localidades gestionen su desarrollo de forma autofinanciada, fomentando sus fuentes de financiamiento. Se demostró la necesidad de contar con niveles de autonomía local para asociarse y establecer relaciones con entidades extranjeras, así como cobrar tributos a las entidades productivas enclavadas en el territorio; se evidenció la necesidad de integración de intereses económicos con sociales, naturales y políticos institucionales que aseguren la sostenibilidad del proceso de desarrollo y fue evidente la insuficiente autonomía económica para la gestión de los ingresos y los gastos de la localidad.
Uno de los tributos establecidos en este contexto fue el denominado canon de uso del espacio público y de arrendamiento de stand o local, el que con independencia de su denominación es un claro ejemplo de tasa por el uso de bienes públicos, ejemplo que bien pudiera generalizarse.
En consecuencia, nuestra propuesta conlleva asumir ciertos pilares que convertirían a las tasas tributarias en una fuente esencial para el desarrollo local. Desde esta óptica, al menos debían tomarse como referencia las siguientes premisas:
Las fuentes de financiamiento son un elemento decisivo en materia de desarrollo local, donde las fuentes propias cobran una significación especial debido al difícil acceso a fuentes externas. Una de las fuentes propias más utilizadas en el contexto internacional son las tasas tributarias, las que por su peculiar estructura y por su finalidad resultan ideales para aumentar los recursos financieros locales.
Si bien no existe un consenso sobre las características de las tasas tributarias y los elementos que las diferencian del resto de las obligaciones monetarias, las autoras son del criterio de que su peculiar hecho imponible, su sujeción al principio de capacidad económica y su destino específico determinan su esencia y función dentro del entramado tributario.
En Cuba, son varias las fuentes de financiamiento para el desarrollo local, pero estas resultan insuficientes para cubrir las demandas financieras reflejadas en las estrategias de desarrollo a escala local, por lo que la captación de recursos monetarios propios del territorio cobra especial significación, máxime cuando dentro de los ingresos tributarios solo se contabiliza la contribución territorial para el desarrollo local.
Las tasas no constituyen en la actualidad una fuente específica de financiamiento del desarrollo local, básicamente porque no se reconoce su afectación al servicio o bien gravado. Su regulación está determinada por la confusión de figuras tributarias, la presencia de exacciones parafiscales y el poco aprovechamiento de la materia imponible.
Se asume en este estudio que la regulación uniforme y sistémica de un conjunto de tasas, cuyo hecho imponible esté constituido por la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado o el uso especial de las cosas de dominio público y que su recaudación tenga un fin específico, de competencia municipal, favorecería el financiamiento de proyectos de desarrollo local.
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Notas
1 En la práctica, el concepto de fiestas populares se ha interpretado de manera extensiva, incluyendo desfiles conmemorativos, ferias culturales o cualquier otra actividad que implique conglomeración de personas en las vías públicas.
2 Otro criterio es sostenido por Díaz Legón et al. (2021, p. 484) cuando argumentan que “el legislador tributario para la configuración de los tributos ambientales se decantó únicamente por el establecimiento de impuestos; no previó ni tasas ni contribuciones ambientales…”.
Conflicto de intereses:
Los autores declaran no tener conflictos de intereses.
Contribución de los autores:
Todos los autores revisaron la redacción del artículo y aprueban la versión finalmente remitida.
